Verslag bijeenkomst 09 november 2010

Op 9 november 2010 heeft de tweede bijeenkomst plaatsgevonden van de Vereniging Ambtenaar & Recht. Het aantal leden is inmiddels gegroeid tot meer dan 400. + 150 leden waren aanwezig bij deze bijeenkomst. Na een welkomstwoord van de voorzitter, mevrouw mr. M.B. de Witte-van den Haak, zijn er inleidingen gehouden door mevrouw drs. C.M. Sjerps en prof. mr. C.R. Niessen.

1. De voorzitter wees op het wetsvoorstel van mevrouw Koşer Kaya (D ’66) en de heer Van Hijum (CDA) inzake de afschaffing van de ambtelijke status (Wet normalisering rechtspositie ambtenaren). Voorts vroeg zij aandacht voor het feit dat dezelfde dag de onderhandelingen waren gestart over de nieuwe ‘CAO’ voor de rijksambtenaren.

De voorzitter vroeg aandacht voor de definitie van het begrip ‘ambtenaar’ in het wetsvoorstel en de daarin genoemde uitzonderingen, betrekking hebbend op bestuurders, rechters en militairen. Tevens wees zij op het regeerakkoord, waarin onder meer staat dat het aantal ambtenaren moet worden verminderd, dat decentralisatie en taakverschuivingen op de agenda staan en dat ambtenaren en werknemers zoveel mogelijk moeten worden gelijk geschakeld.

2. De penningmeester, mr. J.W.H.B. Sentrop, vroeg aandacht voor het feit dat per 31 december a.s. het boekjaar wordt afgesloten door de Vereniging en dat een kascommissie in het leven zal worden geroepen die zorg draagt voor de zogenaamde ‘boekencontrole’. Bij de algemene ledenvergadering op 15 maart 2011 kan vervolgens voor de verantwoording worden zorg gedragen. De leden van de kascommissie worden formeel op 15 maart 2011 door de algemene ledenvergadering benoemd. Zij zullen dan ook verslag doen, aangezien zij op voorhand de boeken zullen controleren. De heer Sentrop liet weten dat het bestuur zelf reeds twee leden heeft benaderd, die zich vervolgens bereid hebben verklaard om zitting te nemen in de kascommissie. Het betreft hier mevrouw H. van Soest en de heer G. Bertelink. Bij de bijeenkomst meldde zich een derde kandidaat lid aan, te weten de heer F.J. IJspeerd.

3. Vervolgens ging de eerste keynote speaker, mevrouw Sjerps, in op het wetsvoorstel. Volgens haar zijn er een aantal argumenten die pleiten tegen handhaving van de ambtelijke status. Zij stelde dat sprake is van een suboptimaal samengesteld en gemotiveerd ambtelijk apparaat en dat het imago van ambtenaren slecht is, waardoor het Weberiaanse ideaal van de integere, deskundige en loyale ambtenaar wordt bedreigd. Voorts stelde zij dat raam- en spookambtenaren in de praktijk met regelmaat voorkomen en dat het bestuursrecht niet geschikt is om geschillen tussen werkgevers en werknemers op te lossen. In het bijzonder is volgens mevrouw Sjerps sprake van lange procedures en is dat niet gewenst.

Voorts stelde zij dat het te vaak voorkomt dat er afspraken worden gemaakt met de vakbonden over het niet aan het dossier toevoegen van verslagen van functioneringsgesprekken en dat er ongeclausuleerde werkgelegenheidsgaranties worden gegeven. Voorts zou het overeenstemmingsvereiste een belemmerende factor zijn.

Mevrouw Sjerps pleitte tevens voor afschaffing van het eigenrisicodragerschap en poneerde de stelling dat het privaatrecht dienstbaar zou kunnen zijn bij reorganisaties. Voorts stelde zij in de praktijk te hebben ervaren dat het ontslaan van ambtenaren moeilijk is. Er worden teveel dure regelingen gesloten en er wordt teveel geïnvesteerd in slecht functionerende medewerkers, aldus mevrouw Sjerps.

Het veel gebruikte argument voor handhaving van de ambtelijke status, dat deze bescherming biedt tegen politieke willekeur, achtte zij niet valide, omdat deze bescherming slechts ziet op een enkeling en het in de praktijk onvermijdelijk is dat een Minister slechts wil samenwerken met mensen die hij vertrouwt. Volgens mevrouw Sjerps zou de ambtelijke rechtsbescherming geen bescherming bieden tegen politieke willekeur en kan één en ander ook anders worden geregeld. Zij wees op het bestaan van de algemene bestuursdienst en maakte melding van de mogelijkheid om golden parachute regelingen op te nemen in arbeidsovereenkomsten.

Volgens mevrouw Sjerps is het belangrijkste argument voor de overstap naar het civiele arbeidsrecht dat aldus de mobiliteit van ambtenaren wordt bevorderd.

Vervolgens ontspon zich een discussie met de zaal, waarbij onder meer de vraag aan de orde was of de argumentatie voor opheffing van de ambtelijke status niet teveel is gebaseerd op beelden in plaats van feiten. Daar waar het gaat om onvoldoende dossiervorming, te dure vertrekregelingen en ondoordachte werkgelegenheidsgaranties, lijkt eerder sprake te zijn van een cultuurprobleem dan een juridisch probleem, was de suggestie vanuit de zaal. Volgens mevrouw Sjerps echter is het door haar beschreven cultuurprobleem mede het gevolg van de juridische positie van ambtenaren.

4. De tweede keynote speaker, de heer Niessen, gaf er in zijn bijdrage blijk van het geheel oneens te zijn met mevrouw Sjerps. Hij signaleerde een zeker dedain voor rechtsbescherming, een overschatting van het primaat van de politiek en een onderschatting van het primaat van het recht. Naar zijn mening is thans sprake van een discussie over een geloofskwestie, namelijk voor of tegen het ambtenarenrecht. Daarbij maakte hij onderscheid tussen een drietal invalshoeken, te weten de arbeidsrechtelijke, de managerial en de praktische.

Wat het eerste betreft, stelde de heer Niessen dat volledige gelijkschakeling van ambtenaren met gewone werknemers onmogelijk is. Hij wees op de Wor en het daarin voorkomende politieke primaat. Afschaffing daarvan is zijns inziens ondenkbaar, vanwege het budgetrecht aan de zijde van de overheid. Voorts wees hij op het kostenaspect, in die zin dat afschaffing van de ambtelijke status tot aanzienlijke kosten zal leiden. In dat kader wees hij er ook op dat het niet de bedoeling van het nieuwe kabinet is om tot marktconforme beloning over te gaan. Mede om die reden ligt afschaffing van de ambtelijke status niet in de rede, aldus de heer Niessen. Bovendien wees hij erop dat het ILO-verdrag uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt voor handhaving van de ambtelijke status.

Wat betreft het managementaspect merkte de heer Niessen op dat in de toekomst gevreesd moet worden voor ontslagen om dubieuze redenen, zoals religieuze, dubbele nationaliteit en dergelijke. Hij stelde bovendien meer vertrouwen te hebben in de bestuursrechter en het bestuursprocesrecht dan in de burgerlijke rechter en het privaatrecht. Hij wees op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die in de loop der jaren zijn ontwikkeld. Het systeem voorziet thans in voldoende mate in ongelijkheidscompensatie. Voorts voorzag hij dat het imago van ambtenaren niet zal verbeteren door afschaffing van de ambtelijke status, omdat ondanks de ‘normalisering’ van de afgelopen jaren het imago kennelijk ook niet is verbeterd. Voorts stelde hij dat arbeidsmobiliteit niet wordt bevorderd door het systeem, maar door persoonlijke preferenties.

Wat betreft de politieke invalshoek, stelde de heer Niessen dat thans sprake is van een cultuur van ‘bureaucrat bashing’. Hij refereerde aan een uitspraak van Staatssecretaris Bleker, inhoudende dat, als het regeerakkoord niet zou worden uitgevoerd, dat het gevolg zou zijn van sabotage door ambtenaren. Voorts stelde de heer Niessen dat bestuurders deskundige bijstand nodig hebben. Vroeger was ‘government by amateurs’ een ideaal, nu is het een feit, aldus de heer Niessen. Tenslotte stelde hij dat de combinatie van afschaffing van de ambtelijke status en bezuinigingen een rampzalige is en hij voorspelde nogmaals dat binnen afzienbare tijd sprake zal zijn van ontslagen op dubieuze gronden en een onveilige werkomgeving, ondanks het feit dat het begrip goed werkgeverschap reeds in 2003 in de Ambtenarenwet is opgenomen.

5. Bij de daaropvolgende discussie bleek dat mevrouw Sjerps afstand neemt van het deskundigenrapport inzake de kosten van afschaffing van de ambtelijke status. Volgens haar is dit rapport niet voldoende feitelijk onderbouwd en zijn de werkelijke kosten van afschaffing lager. Overigens erkende zij dat er bepaalde functies zijn binnen de overheid, waarvoor geldt dat de bekleders daarvan een zekere bescherming moeten genieten. Thans echter is het volgens haar zo dat de overheid nog teveel aantrekkingskracht uitoefent op veiligheidszoekers en dat sprake is van te weinig mobiliteit. Deze cultuur zou door het recht worden bevorderd.

Op de vraag of ingeval van reorganisatie te zijner tijd een ontslagvergunning bij het UWV moet worden gevraagd en of het budgetrecht daardoor niet wordt ingeperkt, antwoordde mevrouw Sjerps dat één en ander nader geregeld zou moeten worden. In ieder geval dient sprake te zijn van een deugdelijke preventieve ontslagtoets. De heer Niessen voorspelde een kritische opstelling van de kantonrechter ingeval van reorganisatie.

Aansluitend vonden (gelijktijdig) een drietal workshops plaats. Mevrouw mr. A. Stehouwer, substituut Nationale ombudsman, begon met een korte inleiding waarin zij aandacht besteedde aan de missie (de burger beschermen tegen onbehoorlijk overheidsoptreden), waaraan invulling wordt gegeven door het behandelen van klachten en het opstellen van rapporten. Bij de klachtbehandeling wordt gebruik gemaakt van interventies en onderzoek. In de rapporten wordt een oordeel gegeven over de behoorlijkheid van het overheidsoptreden.

Mevrouw Stehouwer gaf vervolgens aan dat de Nationale ombudsman op twee manieren met ambtenaren te maken heeft. Klachten gaan namelijk altijd over ambtenaren en ambtenaren kunnen zelf ook klagen over de overheid. In veel klachten gaat het over de wijze van omgaan met elkaar, waarbij het ontbreken van persoonlijk contact vaak een rol speelt. Mensen willen van de overheid graag een eerlijke behandeling en zorgvuldigheid.

Door de deelnemers aan de workshop werd een voorkeur uitgesproken voor het ingaan op klachten door de ambtenaar tegen de overheid als werkgever. Uit de zaal kwamen diverse voorbeelden. Mevrouw Stehouwer gaf aan dat de ombudsman nogal eens betrokken wordt bij situaties waarin de ambtenaar ziek is geworden. Procedures kunnen ziekmakend zijn. De ombudsman heeft de ervaring dat mediation vaak een oplossing kan bieden indien formele procedures als bezwaar en beroep hebben geleid tot verharding van de standpunten tussen de overheid als werkgever en de ambtenaar.

Door persoonlijk contact in de vorm van een telefoontje zodra een klacht is binnengekomen geef je niet alleen snel een reactie, maar ben je ook in de gelegenheid te checken of het onderwerp van de klacht ook daadwerkelijk het onderwerp is waarover partijen verdeeld zijn. Een casus die aan de orde kwam betrof een medewerkster die klaagde over het feit dat de werkgever zich niet had gehouden aan een afspraak in de mediationovereenkomst. Afgesproken was bij het begin van de mediation dat als de mediation zou eindigen zonder overeenstemming, er gesproken zou worden over de wijze waarop verder gegaan zou worden. De medewerkster, die langdurig ziek was, klaagde erover dat de werkgever dit niet had gedaan. Toen een medewerker van de ombudsman belde met de klaagster bleek tijdens het gesprek dat de echte klacht was dat de werkgever gedurende de lange ziekteperiode van de medewerkster geen oog voor haar had gehad.

Alle medewerkers van de ombudsman zijn getraind op het achterhalen van de vraag achter de vraag. Mevrouw Stehouwer gaf vervolgens aan dat conflicten op zich niet slecht zijn, maar dat ze niet uit de hand moeten lopen. Vanuit de zaal wordt aangegeven dat klagen bij de ombudsman leidt tot aandacht en het opengaan van deuren binnen de organisatie. Het is een veel snellere weg voor de klagende ambtenaar dan het voeren van bezwaar- en beroepsprocedures.

Vervolgens is de positie van de ambtnaar in het klachtrecht aan de orde geweest. Een ambtenaar over wie geklaagd is krijgt de mogelijkheid om bij ombudsman zelf zijn verhaal te doen en zelf mee te helpen aan een oplossing. De ombudsman heeft zachte middelen, maar de aanbevelingen worden meestal wel opgevolgd. De ombudsman doet de aanbevelingen pas na overleg met de overheidsinstantie en vaagt na verloop van tijd altijd of de aanbevelingen opgevolgd zijn.

De ombudsman intervenieert door binnen vijf dagen contact te hebben met de klager en binnen een maand met de overheid. Met een aantal organisaties heeft de ombudsman een staande interventiepraktijk, zodat vrij snel aan een contactpersoon kan worden gevraagd of een verhaal klopt. De meeste overheidsinstanties zijn zo ver dat ze vanaf dat moment zelf de behandeling van de klacht al ter hand nemen.

Hoewel de ombudsman niet hetzelfde doet als de bestuursrechter, zijn de mogelijkheden van de ombudsman ter verkrijging van informatie wel dezelfde als die van de bestuursechter, dus er moet worden geantwoord op vragen en ook stukken moeten worden aangeleverd, zelfs als het geheime stukken betreft. De ombudsman is er echter van overtuigd dat het investeren in de relatie het beste werkt, zodat geen beroep op formele bevoegdheden behoeft te worden gedaan.

6. Mr. H.C. Naves, president Rechtbank Breda, ging in zijn workshop uitvoerig in op de ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke rechtsbescherming van de afgelopen jaren, onder de titel “Angst is een slechte raadgever”.

Hij maakte melding van een tweetal opmerkingen van mevrouw Koşer Kaya, te weten dat zij iemand zou kennen die negen jaar verwikkeld was geweest in een ambtenarenrechtelijke procedure en dat de kosten van ontslag van een ambtenaar aanzienlijk hoger zouden zijn dan die van een werknemer. Bij beide stellingen plaatste hij vraagtekens.

Volgens de heer Naves stelde de ambtenarenrechter zich in het verleden meer op als een soort rijkskeurmeester dan als een geschillenbeslechter. Tot 1994 was er nog geen sprake van bezwaarprocedures, maar kon een ambtenaar direct in beroep tegen een besluit bij de ambtenarenrechter. Weliswaar was sprake van nogal lange uitspraken, maar het systeem zat goed in elkaar.

In 1994 is de Awb ingevoerd. Artikel 8:72 daarvan biedt de mogelijkheid om tot definitieve geschillenbeslechting te komen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stak als eerste een stokje daarvoor met de overweging dat van deze mogelijkheid alleen gebruik kan worden gemaakt indien nog slechts één oplossing denkbaar is. Aansluitend daarop heeft de rechter gekozen voor een meer lijdelijke opstelling en beperkte hij zich met name tot toetsing van besluiten op zorgvuldigheid en motivering. Gaandeweg echter heeft zich een ontwikkeling voorgedaan. De Wet rechtstreeks beroep is ingevoerd en geformaliseerd in artikel 7:1a Awb. Deze bepaling lijkt symboolwetgeving, omdat partijen te weinig van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep gebruik maken. Aldus wordt de rechter onvoldoende uitgedaagd door partijen. De rechter zelf is in de loop der jaren actiever geworden. Er ligt meer nadruk op mediation/alternatieve geschillenbeslechting. Bij rechtbanken worden de meeste procedures binnen elf maanden afgerond. De Centrale Raad van Beroep doet ongeveer anderhalf jaar over een procedure. De totale procedure is in de afgelopen jaren korter geworden. De negen jaren van mevrouw Koşer Kaya worden in ieder geval niet gehaald.

Voorts ligt de nadruk tegenwoordig sterk op materiële geschilbeslechting. Hij wees erop dat in 2008 en in 2009 vier pilot projecten zijn gehouden bij rechtbanken, zulks met succes. Strekking daarvan was dat zaken veel eerder op zitting werden gebracht en dat gestreefd werd naar een snelle en finale oplossing. Dergelijke projecten lopen nog steeds onder het motto ‘slagvaardige bestuursrechtspraak’. Er bestaat de intentie om een wettelijke basis in de Awb op te nemen voor zogenaamde ‘regiezittingen’ die in het kader van deze pilot projecten zijn bedacht.

Samenvattend stelde de heer Naves dat sprake is van succesvolle pilot projecten (regiezittingen), dat finale geschilbeslechting thans het uitgangspunt is, dat de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad steeds meer op één lijn zijn gaan zitten wat betreft de materiële toetsing van bijvoorbeeld schadekwesties, dat er meer tempo zit in procedures en dat de ambtenarenrechter meer bereid is om een vangnet qua rechtsbescherming te bieden, daar waar dat nodig is. In dat kader wees hij op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep in de zaak van de diergaarde Blijdorp.

7. De heer mr. T. van Peijpe, verbonden aan het Hugo Sinzheimer Instituut, ging in zijn bijdrage in op de positie van overheidspersoneel in andere EU-lidstaten. Om tot een zinvolle vergelijking tussen de ontwikkelingen in Nederland en andere EU-lidstaten te komen is allereerst van belang dat men zich realiseert dat het begrip ambtenaar per land kan verschillen. Van Peijpe gaf aan bij zijn internationale vergelijking vooral te willen kijken naar de eenzijdige aanstelling versus indienstneming op basis van een arbeidsovereenkomst, het procesrecht voor ambtenaren en werknemers en het recht op collectief overleg. Bij een internationale vergelijking op deze drie onderdelen kan worden vastgesteld dat er drie type EU- lidstaten zijn te onderscheiden. In de eerste plaats zijn er landen zoals Duitsland, Frankrijk, Oostenrijk en België, waarin ambtenaren nog heel duidelijk een van werknemers afwijkende status bezitten. In deze landen worden ambtenaren eenzijdig aangesteld en geldt een specifiek ambtenarenontslag- en procesrecht. Bovendien bestaat geen recht op collectief onderhandelen, maar ambtenaren hebben via ambtenarenbonden wel een zekere invloed op de vaststelling van hun arbeidsvoorwaarden. Afgezien van Frankrijk, komt aan ambtenaren in deze landen niet het stakingsrecht toe. Aan de andere kant van het spectrum vindt men landen, zoals Italië en de Scandinavische landen, waarin – afgezien van bepaalde uitzonderingen – de meeste werknemers in overheidsdienst op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zijn, zodat het civiele ontslag- en procesrecht van toepassing is. Het recht op collectief overleg voor ambtenaren is in deze landen op (vrijwel) dezelfde wijze geregeld als voor ‘gewone’ werknemers. Nederland bevindt zich evenals veel andere EU-lidstaten in een tussenpositie, waarbij nog geen sprake is van volledige gelijktrekking van de positie van ambtenaren en werknemers, maar van een geleidelijk proces van harmonisering. In het tweede deel van zijn betoog ging Van Peijpe in op de ontslagrechtelijke positie van overheidspersoneel in Zweden. Het ontslagrecht in Zweden dat zowel voor werknemers in overheidsdienst als de particuliere sector geldt, bevat de volgende kenmerken: 1) een benoemde ontslaggrond, 2) een voorprocedure 3) nadruk op herplaatsing, 4) een bepaalde ontslagvolgorde, 5) in beginsel geen ontslagvergoeding en 6) de ambtenaar blijft in dienst totdat de rechter heeft beslist, waarbij slechts beperkt hoger beroep mogelijk is. Veel van deze kenmerken komen ook voor in het Nederlandse ambtenarenontslagrecht. Vervolgens ontspon zich een discussie met de deelnemers aan de workshop over het meeste wenselijke model van ontslagrecht bij verdere afschaffing van de ambtelijke status in Nederland. Conclusie was dat verdere normalisering in ieder geval tevens zou moeten leiden tot een herziening van het civiele ontslagrecht. Het in Zweden geldende model van ontslagrecht zou daarbij inspiratie kunnen bieden, zodat de waardevolle elementen van het huidige ambtenarenontslagrecht gecombineerd zouden kunnen worden met waardevolle elementen van het Nederlandse civiele ontslagrecht.

8. Aan het einde van de middag zorgden mr. drs. B.B.B. Lanting, mr. J.J. Blanken en mr. L. Grosveld, bestuursleden van de Vereniging, voor de terugkoppeling uit de drie workshops, waarna de voorzitter de bijeenkomst sloot met de constatering dat de discussie over de afschaffing van de ambtelijke status een geloofsdiscussie lijkt te zijn en dat wellicht gezocht kan worden naar een vorm van oecumene. Tenslotte riep zij de leden op om alvast de datum 15 maart 2011 te noteren in de agenda, omdat de Vereniging dan een nieuwe themabijeenkomst en een algemene ledenvergadering zal houden.